La amnistía, primera ley de nuestra democracia

La primera ley que aprobaron las Cortes Constituyentes fue, precisamente, la Ley de Amnistía. Sin ella no hubiera sido posible nuestra Constitución. Derogarla directamente, como algunos pretenden, o sortearla mediante novedosas ingenierías interpretativas a través de la Ley de Memoria Democrática, afecta al núcleo duro del consenso constitucional. Y esto siempre es peligroso.

Las sociedades más civilizadas, en lugar de seguir el consejo de Maquiavelo de comenzar todo nuevo reinado con una “ejecución memorable”, han optado por las amnistías. Los intentos de afrontar un pasado doloroso, como son las guerras civiles y las dictaduras, suelen ir asociados históricamente al debate en torno a su memoria, al papel del olvido y del perdón en las transiciones y sobre la legitimidad de los Estados a la hora de renunciar a la justicia retributiva.

Frente a quienes rechazan que el perdón tenga algún papel en la política, esta necesita a veces, decía Hannah Arendt, una facultad que opere de forma parecida a como funciona el perdón en las relaciones personales. Porque el perdón, además de una virtud personal, puede ser también una herramienta política cuando hay que recomponer la esfera pública en sociedades rotas por guerras y dictaduras.

Cicerón hablaba del atheniensium vetus exemplum para referirse a la amnistía ateniense tras la guerra civil del 404 a. C. y que finalizó con el juramento Me Mnesikakein: “De las cosas del pasado, no haré con ánimo de perjuicio recordatorio alguno contra ninguno de mis conciudadanos”. La violación de este juramento llevaba aparejada, según Aristóteles, la pena de muerte. No se trataba de olvidar: lo que prometieron era no recordar con ánimo de perjuicio. Lo que se prohibieron a sí mismos era recurrir al pasado para hacerse daño.

"Parece que algunos partidos olvidan hoy, o desconocen, que la idea de un nuevo comienzo basado en el perdón siempre estuvo presente entre los vencidos de la Guerra Civil"

Pues bien, 2.480 años después, eso mismo (no hacernos daño con el pasado) fue lo que en 1977 acordamos los españoles para poder recrear el espacio público roto por una guerra y una dictadura.

Parece que algunos partidos olvidan hoy, o desconocen, que la idea de un nuevo comienzo basado en el perdón siempre estuvo presente entre los vencidos de la Guerra Civil. Así fue como finalizó el presidente de la República, Manuel Azaña, el último discurso como presidente el 18 de julio de 1938 en el Ayuntamiento de Barcelona: paz, piedad y perdón.

El compromiso de una amplia amnistía figuró en el Manifiesto de Lausana de don Juan de Borbón en marzo de 1948. La exigencia de una amnistía era uno de los ocho puntos del acuerdo entre Indalecio Prieto en nombre del PSOE y Gil Robles en San Juan de Luz en agosto de 1948.

La amnistía fue exigida con fuerza en el importante Congreso de la Abogacía celebrado en León en julio de 1970. Y la amnistía fue una exigencia capital tanto de la Junta Democrática, de la Plataforma Democrática, de la Platajunta, como en los programas de todos los partidos de la izquierda. Es lo que coreábamos en nuestras manifestaciones: Libertad, amnistía y estatuto de autonomía. Sin una amnistía era imposible abrir un nuevo ciclo en la política española.

No había sido una amnistía, sino un indulto general la del Gobierno de Arias, tras la entronización del rey Juan Carlos I a la muerte de Franco. El decreto de 25 de noviembre de 1975 mereció el desdén no sólo de la izquierda, sino también del mismo Consejo de Europa. Tampoco la oposición consideró suficiente el decreto ley de 30 de julio de 1976 antes de las primeras elecciones generales. Por otra parte, era el Parlamento y no el Gobierno el único legitimado para una decisión de tal trascendencia. 

Insatisfechos ante las limitadas y parciales medidas aprobadas por los anteriores Gobiernos, la primera proposición de ley que presentaron los socialistas el 27 de septiembre de 1977 fue una ley por la que quedaban amnistiados todos los actos considerados infracciones penales cometidos desde el 18 de julio de 1936 con la intencionalidad de restaurar la democracia en España.

"Dos sombras se cernían desgraciadamente sobre aquella ley. En primer lugar, la abstención de Alianza Popular. Y, en segundo lugar, el no haber logrado la amnistía de los militares de la UMD"

No fue este el texto que finalmente se aprobó, pero sí que sirvió de acicate para que, respondiendo al clamor popular poco después, exactamente el 7 de octubre de 1977, todos los grupos parlamentarios, con excepción de Alianza Popular, presentáramos una proposición conjunta.

Con esta proposición quedaban amnistiados todos los actos de intencionalidad política tipificados como delitos o faltas, cometidos con anterioridad y hasta el 6 de octubre de 1977, siempre que no hubieran supuesto violencia contra la vida o la integridad de las personas. Y, por supuesto, se incluía la amnistía de las infracciones laborales y sindicales.

Fue esta proposición conjunta, tramitada por el procedimiento de urgencia previsto en el recién aprobado reglamento, la primera ley aprobada por aquel Congreso en la sesión plenaria del 14 de octubre. La votación se cerró con un largo y emocionado aplauso. Ese fue el sentido de la ley 47/1977 de 13 de octubre sobre la amnistía, hoy tan injusta y frívolamente denostada por algunos. Fue la primera ley que aprobó nuestra democracia.

Dos sombras se cernían desgraciadamente sobre aquella ley. En primer lugar, la abstención de Alianza Popular. Y, en segundo lugar, el no haber logrado desde el primer momento que quedaran amnistiados los militares de la UMD. Por cierto, que la publicación de la ley en el BOE de 16 de octubre puso en la calle a cerca de cien presos de ETA, FRAP, MPAIAC, GRAPO y alguno de la CNT.

Hoy en día, la amnistía, como única medida, se considera un mecanismo discutible si no va acompañado de lo que se denomina Justicia Transicional y que consiste, además, en el conocimiento de la verdad de lo ocurrido, en el resarcimiento a las víctimas y en la reforma de las instituciones de forma que la tragedia no vuelva a repetirse. Es lo que habían hecho tras la II Guerra Mundial todos los países que sufrieron las zarpas del fascismo y lo que nuestro vecino Portugal acababa de hacer de alguna forma tras la revolución de los claveles.

"Lo que con aquella Ley de Amnistía pactamos fue no hacernos daño mutuamente con el pasado. Pactamos el perdón, pero no el olvido colectivo de nuestra historia"

Nada hicimos entonces, forzoso es reconocerlo, para conocer y divulgar la verdad de lo ocurrido con los miles de muertos y desaparecidos durante y tras la Guerra Civil, que es otra de las exigencias de la moderna Justicia Transicional. En cierto sentido, confundimos el perdón con el olvido y esta confusión ha sido una pesada losa de nuestro sistema democrático.

Ni siquiera muchos años más tarde hemos podido reconstruir con consenso la memoria histórica de la democracia, con la recuperación de los buenos ejemplos, el recuerdo de quienes dieron su vida y su libertad por la democracia y con la resignificación de los espacios públicos que, como pedagogía social, exigen todos los cambios democráticos de régimen. Lo que con aquella Ley de Amnistía pactamos fue no hacernos daño mutuamente con el pasado. Pactamos el perdón, pero no el olvido colectivo de nuestra historia. Y durante mucho tiempo no hemos sido coherentes al respecto. Todavía hay un largo camino que recorrer en la lucha contra el olvido.

En cambio, sí que hizo honor la izquierda a otras dos exigencias de la moderna Justicia Transicional como es la exigencia del resarcimiento en la medida de lo posible de los daños causados por la Guerra Civil.

En la propia legislatura constituyente (31 de mayo de 1978), el grupo socialista presentó una proposición de ley de reconocimiento de pensiones y asistencia a viudas, hijos y familiares fallecidos en la Guerra Civil y que se volvió a presentar modificada el 17 de octubre del mismo año.

Asimismo, se presentó (16 octubre 1978) otra proposición de ley por la que se modificaba el real decreto 6/1978 de 6 de marzo que regulaba la situación de los militares que intervinieron en la Guerra Civil así como otra nueva proposición (27 de diciembre de 1978) de reincorporación de los militares profesionales (UMD) que perdieron sus carreras por delitos de intencionalidad política, cometidos antes de la proclamación de S.M. el rey. Toda la izquierda lo apoyó.

El objetivo, pues, de hacer justicia con los vencidos en nuestra Guerra Civil se mantuvo vivo. En la primera legislatura con mayoría socialista el grupo socialista presentó una proposición de ley sobre militares de la República en la que se reconoció a los militares profesionales de antes de la guerra la condición de profesionales, pues la pensión ya la tenían. Y en enero de 1985, el mismo grupo presentó una proposición de ley para anular las accesorias que no había resuelto la ley de amnistía de 1976.

Al debatir la reforma del Código de Justicia Militar que abolía la Ley de Jurisdicciones de 1904 no conseguimos la reincorporación de los militares de la UMD Luis Otero, Restituto Valero, Jesús Martín, Antonio García, José Fortes, Fernando Reinlein, Fermín Ibarra, Manuel Fernández Lago y Jesús Ruiz. Estos tuvieron que esperar hasta la siguiente legislatura. Un número similar de iniciativas al respecto fueron presentadas por el grupo comunista.

"Mirando hacia el pasado, aquella Ley de Amnistía, aun con limitaciones, cerró un ciclo nefasto para que el pasado no nos impidiera empezar de nuevo"

Y, sobre todo, aquellas Cortes Constituyentes a partir de la Ley de Amnistía cumplieron con otra de las exigencias de la Justicia Transicional como es acometer las reformas necesarias para que los enemigos de las libertades y la democracia no volvieran a las andadas. Esto tenía un nombre: aprobar una Constitución.

La amnistía ha sido, pues, uno de los ejemplos más inspiradores en la historia de España. Mirando hacia el pasado, aquella Ley de Amnistía, aun con las limitaciones señaladas, cerró un ciclo nefasto para que el pasado no nos impidiera empezar de nuevo. Y mirando hacia el futuro, la amnistía nos permitió pactar esta Constitución y reconstruir así un espacio público inclusivo, en el que pudieran caber hasta los antiguos enemigos de la libertad. Era un nuevo comienzo.

Aquella ley fue la base sobre la que se construyó, y sobre la que hoy se sustenta, el edificio de nuestra Constitución. Fue la primera piedra del pacto constituyente: removerla, o debilitarla con ingenierías interpretativas a través de la Ley de Memoria Democrática supone adentrarse en un territorio desconocido y, dada la historia de España, peligroso.

Si se trae a colación lo que las primeras legislaturas hicieron al respecto ha sido para que la izquierda parlamentaria, por mucho que esté presionada por la aritmética parlamentaria, no olvide que hace cuarenta y cuatro años tanto el PSOE como el PCE fueron los más decididos impulsores de aquella primera ley de la democracia, que hoy algunos pretenden derogar y otros manipular hasta hacerla irreconocible. La amnistía forma parte de la historia de partidos como el PSOE. Como partido con historia, es el soporte de una tradición que debe cuidar si quiere mantener sus señas de identidad. En suma, si quiere ser hoy reconocible.

*** Virgilio Zapatero es catedrático emérito, exrector de la Universidad de Alcalá y exministro de Relaciones con las Cortes.