Dice el TC: "Ni el interés general puede prevalecer al margen de la ley sobre derechos fundamentales"

La sentencia, con ponencia del magistrado Pedro González-Trevijano, catedrático de Derecho Constitucional, no cuestiona las medidas adoptadas para hacer frente a la pandemia de la Covid-19. El problema está en el instrumento jurídico que el Ejecutivo escogió (el estado de alarma) para imponer el encierro general de la población, una auténtica suspensión del derecho fundamental de los ciudadanos a la libre circulación que pudo haber hecho correctamente declarando el estado de excepción, pero no mediante el estado de alarma.

"La inconstitucionalidad parcial del real decreto 463/2020, de 14 de marzo, no deriva del contenido material de las medidas adoptadas, cuya necesidad, idoneidad y proporcionalidad hemos aceptado, sino del instrumento jurídico a través del cual se llevó a cabo la suspensión de ciertos derechos fundamentales", explica el Tribunal Constitucional en la resolución que el Gobierno se ha apresurado a descalificar antes de conocer sus argumentos.

"Las constricciones extraordinarias de la libertad de circulación por el territorio nacional que impuso, por más que se orienten a la protección de valores e intereses constitucionalmente relevantes y se ajusten a las medidas recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, exceden el alcance que al estado de alarma reconocen la Constitución y la Ley Orgánica 4/1981 de los estados de alarma, excepción y sitio a la que remite el artículo 116.1 de la Constitución", dice el TC en la sentencia aprobada el pasado miércoles, conocida por EL ESPAÑOL.

La elección de uno u otro instrumento legal para que el Gobierno pueda incidir en los derechos fundamentales de los ciudadanos no es una cuestión baladí.

El máximo intérprete de la Constitución -que recuerda que otros países no tienen la distinción que hace la ley española entre estado de alarma, excepción y sitio, por lo que los requisitos que deben cumplirse aquí para decretar cada uno de ellos son diferentes- explica que, aunque tanto la alarma como la excepción son declaradas por el Gobierno, en la primera sólo se "da cuenta al Congreso" mientras que la segunda exige la "previa autorización" de los representantes de la soberanía popular. 

Sobre todo, el estado de alarma permite limitar los derechos fundamentales pero "no consiente la suspensión de ninguno de ellos", mientras que con el estado de excepción sí cabe suspenderlos (siempre y cuando lo autorice previamente el Congreso).

Limitar o suspender

"El concepto de limitación", explica la resolución, "es más amplio que el de suspensión: toda suspensión es una limitación, pero no toda limitación implica una suspensión. La suspensión es, pues, una limitación (o restricción) especialmente cualificada".

Los términos limitación o restricción hacen referencia, en última instancia, a la acción y efecto de “reducir a menores límites” algún derecho o facultad, en tanto que la suspensión implica una “cesación” que “impide temporalmente el ejercicio de un derecho”.

El TC afirma que la ley orgánica que regula los estados de emergencia "proporciona cobertura formal para una limitación excepcional de la libertad constitucional de circulación". Al amparo del estado de alarma, el Gobierno puede imponer la medida de “limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos”.

Pero el Ejecutivo de Pedro Sánchez no hizo eso. Impuso una prohibición general de circular a todas las personas salvo que, de forma individual, tuvieran justificación para salir de sus domicilios a realizar seis concretas actividades como adquirir alimentos, productos farmacéuticos o de primera necesidad; ir a hospitales; acudir a trabajar en actividades esenciales o cuidar de ancianos, menores, dependientes y personas con discapacidad o especialmente vulnerables

Qué es la libre circulación

"Es inherente a la libertad constitucional de circulación su irrestricto despliegue y práctica en las vías o espacios de uso público, con independencia de unos fines que solo el titular del derecho puede determinar y sin necesidad de dar razón a la autoridad del porqué de su presencia en tales vías y espacios. Y esto es, precisamente, lo que queda en general cancelado" con el confinamiento decretado en el primer estado de alarma.

"Basta la mera lectura de la disposición para apreciar que ésta plantea la posibilidad ('podrán') de circular no como regla, sino como excepción. Una excepción doblemente condicionada, además, por su finalidad ('únicamente… para la realización' de ciertas actividades más o menos tasadas) y sus circunstancias ('individualmente', de nuevo salvo excepciones)", dice el Constitucional.

De este modo, la regla general fue la prohibición de circular. "Se configura, así, una restricción del derecho de circulación que es, a la vez, general en cuanto a sus destinatarios y de altísima intensidad en cuanto a su contenido, lo cual, sin duda, excede lo que la Ley Orgánica permite 'limitar' para el estado de alarma ['la circulación o permanencia… en horas y lugares determinados']", subraya.

La medida impuesta, indica el TC, fue más una 'privación' o 'cesación' del derecho a circular que una reducción a menores límites.

"Dicho en otros términos, la disposición no delimita un derecho a circular libremente en un ámbito (personal, espacial, temporalmente) menor, sino que lo suspende a radice [de raíz] de forma generalizada, para todas las personas y por cualquier medio. La facultad individual de circular libremente deja de existir, y sólo puede justificarse cuando concurren las circunstancias expresamente previstas en el real decreto. De este modo, cualquier persona puede verse obligada a justificar su presencia en cualquier vía pública y podrá ser sancionada siempre que la justificación no se adecue a lo previsto en el decreto".

En manos del Gobierno

"Parece difícil negar que una norma que prohíbe circular a todas las personas, por cualquier sitio y en cualquier momento, salvo en los casos expresamente considerados como justificados, supone un vaciamiento de hecho o, si se quiere, una suspensión del derecho, proscritos en el estado de alarma", añade la sentencia.

"Otra cosa implicaría dejar exclusivamente en manos de la autoridad competente (que, no debe olvidarse, en el estado de alarma es inicialmente el Gobierno, sin la previa autorización del Congreso de los Diputados) la noción misma de suspensión utilizada por el constituyente, otorgándole la posibilidad de limitar otros derechos fundamentales garantizados por nuestra Norma Fundamental, de forma generalizada y con una altísima intensidad, mediante el simple expediente de afirmar (unilateralmente, sin posibilidad de debate y autorización parlamentaria previos, ni de control jurisdiccional ordinario) su carácter 'meramente' restrictivo, y no suspensivo", afirma.

El Constitucional señala que, al margen de las reformas normativas recomendadas por otras instituciones como el Consejo de Estado o el Tribunal Supremo, y cuya necesidad corresponde apreciar al legislador, es posible una "interpretación integradora" de la Ley Orgánica 4/1981 sobre estados de emergencia, teniendo en cuenta que no son "compartimentos estancos o impermeables".

Estado de excepción

Señala, a este respecto, que las dimensiones "desconocidas e imprevisibles" de la pandemia "llevaron a la autoridad competente a una respuesta imprevista", declarando el estado de alarma que era el que, de acuerdo con una interpretación "originalista" de esa ley orgánica, correspondía a una crisis sanitaria.

Pero, a su juicio, la situación que había que afrontar "se ajustaba también a los efectos perturbadores que justificarían la declaración de un estado de excepción".

"Cuando una circunstancia natural, como es una epidemia, alcanza esas dimensiones, puede decirse que lo cuantitativo deviene cualitativo: lo relevante pasan a ser los efectos, y no su causa. Como apunta el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Terhes c. Rumanía), 'no cabe duda de que la pandemia de la Covid-19 puede tener efectos muy graves no solo para la salud, sino también para la sociedad, la economía, el funcionamiento del Estado y la vida en general'", indica.

"Cuando la gravedad y extensión de la epidemia imposibilitan un normal ejercicio de los derechos, impiden un normal funcionamiento de las instituciones democráticas, saturan los servicios sanitarios (hasta temer por su capacidad de afrontar la crisis) y no permiten mantener con normalidad ni las actividades educativas ni las de casi cualquier otra naturaleza, es difícil argüir que el orden público constitucional (en un sentido amplio, comprensivo no sólo de elementos políticos, sino también del normal desarrollo de los aspectos más básicos de la vida social y económica) no se ve afectado; y su grave alteración podría legitimar la declaración del estado de excepción. Otra cosa implicaría aceptar el fracaso del Estado de Derecho, maniatado e incapaz de encontrar una respuesta ante situaciones de tal gravedad", argumenta.

Autorización del Congreso

La crisis de la Covid-19, insiste la sentencia, "hubiera permitido justificar la declaración de un estado de excepción atendiendo a las circunstancias realmente existentes, más que a la causa primera de las mismas; legitimando, con ello, incluso la adopción de medidas que impliquen una limitación radical o extrema (suspensión) de los derechos aquí considerados. Lo cual hubiera exigido la previa autorización del Congreso".

"Una opción diferente llevaría a desfigurar la apuntada distinción constitucional", señala. "Si, en cuanto a sus causas, la alarma sirve tanto para resolver conflictos político-sociales (como el de los controladores aéreos) como para afrontar circunstancias naturales como una epidemia, y si, en cuanto a sus efectos, permite confinar a los ciudadanos y cerrar los comercios, escuelas e industrias, vaciando de contenido algunos derechos para gran parte –la mayoría- de la población, porque no existe una suspensión formal, sino una mera limitación, por intensa que sea, se estaría violentando la distinción constitucional y convirtiendo la alarma en un sucedáneo de la excepción, pero no sometida a la previa autorización parlamentaria".