Los olvidos de Zapatero sobre la amnistía

A su juicio, la situación de Cataluña en 2017 tiene su causa en los cambios en el Estatuto de Cataluña que introdujo en 2010 el Tribunal Constitucional después de que este fuera respaldado en referéndum por los ciudadanos catalanes. "Hubo un error grave del constituyente. Porque una vez que se vota un estatuto en referéndum, es muy delicado que un Tribunal Constitucional lo cambie luego".

"El hecho político de un estatuto votado en referéndum y que luego es aceptado, modificado, anulado en una pequeña parte con más o menos calado es un elemento central de todo lo que ha pasado, es la raíz". Se produjo un "choque de legitimidades" pues frente a la legitimidad del Tribunal Constitucional estaba la legitimidad del referéndum y unos partidos políticos que representaban al 80% de la ciudadanía catalana. El legislador español reconoció ese problema de alguna forma cuando en 2014 reintrodujo el recurso previo de inconstitucionalidad. 

El Congreso de los Diputados.

Si el Constitucional puso su granito de arena en ese problema (más bien un pedrusco, interpreto yo), tampoco estuvo muy acertado el Parlamento español: "Una de las cosas que yo creo que hubo poco en el procés fue debate en el Congreso de los Diputados".

Por parte catalana, parece que los errores fueron menores: "Hubiera sido deseable que el señor Puigdemont hubiera convocado elecciones. No fue así, se desbordó toda la situación con las consecuencias tan lamentables que todos sabemos, y hay que volver a empezar. Esa es la política y la Historia nos lo enseña". Así, en 1936, el Gobierno de Azaña (tan admirado por Aznar) otorgó la amnistía a Companys y otros condenados por la proclamación del Estado Catalán en 1934.

La Historia también nos enseña que el Estatuto de autonomía de Cataluña de 1979 fue pactado entre las Cortes y los representantes de Cataluña y que, después de ser ratificado por los catalanes, volvió a las Cortes para un único voto de ratificación, sin que para nada interviniera posteriormente el Tribunal Constitucional.

"Tampoco hay que preocuparse tanto, dice Zapatero, porque el PSOE no llevara la amnistía en su programa electoral, ya que estamos en una democracia representativa"

Además, si miramos hoy los estatutos, veremos que el de Cataluña es el único que tiene artículos anulados por el Constitucional. Y si miramos a los países de nuestro entorno, veremos que la amnistía es una institución de la que disponen todas las democracias homologables a las nuestras. De hecho, ha habido decenas de amnistías desde la II Guerra Mundial. No hay ningún país occidental, europeo, democrático, que haya renunciado a la amnistía. En unos Estados figura en la Constitución, y en otros, no.

"Por tanto, más allá del procés, ¿por qué España va a renunciar a tener esa institución ante una eventualidad?" dijo Zapatero. "¿Por qué vamos a decir que no cabe en nuestro ordenamiento, igual que cabe en los ordenamientos democráticos que reconocen la división de poderes, el principio de igualdad, pero que contemplan situaciones excepcionales?".

Por eso, ahora no hay que preguntarse tanto si la amnistía cabe en la Constitución Española, "que eso lo dirá el Tribunal Constitucional". Tampoco hay que preocuparse tanto, dice Zapatero, porque el PSOE no llevara la amnistía en su programa electoral, ya que estamos en una democracia representativa y lo "importante es el programa político que se presenta a la Cámara".

Realmente se debe debatir sobre la amnistía por un motivo "más profundo" que conseguir los votos que le faltan al candidato socialista Pedro Sánchez para lograr su investidura. Y es preguntarnos si se ha producido una situación política excepcional que justifique la amnistía teniendo en cuenta que "el hecho político de haber anulado un referéndum es la raíz del problema".

Según Zapatero, todo el mundo estará de acuerdo en que, después del golpe de Estado del 23-F, la situación vivida en octubre de 2017 fue "la más excepcional, la más grave y la que más ha afectado a nuestra estabilidad, a nuestra convivencia". Tanto, que desembocó nada menos que en la utilización por parte del Gobierno del artículo 155 y en unas elecciones catalanas en "las que las fuerzas independentistas volvieron a tener los mismos apoyos". 

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En mi opinión, esta defensa de la amnistía que hace el expresidente es brillante y atractiva, pero como en las conversaciones (más si se tiene enfrente un periodista incisivo) se producen omisiones y alguna que otra imprecisión, así que espero que Zapatero se anime a ponerla por escrito para desarrollarla con más solidez.

Con ánimo de ayudarle en ese hipotético artículo, y también para recordar los años 80 en los que, como jóvenes constitucionalistas, debatimos en algún congreso académico, me animo a señalar algún olvido que otro de su intervención. No me detendré en algunos lapsus linguae evidentes (como decir que el Estatuto de 1979 fue pactado por "el Parlamento catalán recién elegido", que no existió hasta 1980), sino en aspectos más relevantes que me hacen dudar de la corrección de su teoría.

Dejando al margen lo sorprendente que resulta que siendo tan conveniente y teniendo tantos efectos beneficiosos no consta que Zapatero haya defendido antes la amnistía, el olvido que más llama la atención de su alegato es que, a pesar de sus reiteradas referencias a hechos históricos, no menciona ni una sola vez la Sentencia del Tribunal Supremo 459/2019 de 14 de octubre, que condenó a nueve líderes independentistas por los delitos de sedición y malversación.

"Se nos resalta repetidamente que en octubre de 2017 hubo una 'situación excepcional', pero no se nos dice por qué"

Tampoco hay referencias a los disturbios en Barcelona, a la aprobación del Parlamento de Cataluña de resoluciones y leyes declaradas inconstitucionales, a su contumaz desobediencia a las requisitorias del propio Tribunal Constitucional, o a los ilegales desvíos de fondos para financiar el referéndum del 1 de octubre de 2017.

Nada.

Se nos resalta repetidamente que en octubre de 2017 hubo una "situación excepcional", pero no se nos dice por qué. O, más exactamente, sí que se nos dice, pero se saltan todos estos datos, incluso el considerado primer paso del procés, la Resolución 5/X Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña del Parlamento catalán de 23 de enero de 2013. Para Zapatero, todo comenzó con otra sentencia, pero del Constitucional: la STC 31/2010, de 28 de julio, por el que se anularon algunos artículos del Estatuto de 2016, lo que creó un conflicto de legitimidades.

No merece la pena recordar, como hizo Alsina en la entrevista, que la primera valoración de la sentencia que hizo en 2010 el entonces presidente del Gobierno fue muy positiva. Tampoco la evidente falta de lealtad constitucional que tuvo en aquel momento el presidente de la Generalitat acudiendo a una manifestación en contra de la sentencia.

Pero sí creo importante, aunque sea a efectos históricos, señalar que quien ahora ve choque de legitimidades remitía una y otra vez al Constitucional (diría que incluso invitó al Partido Popular a que recurriera) cuando en 2006 se le advertía que había artículos inconstitucionales. Él y todos los portavoces del PSOE de la época.

Otra imprecisión consiste en el hecho de que es cierto que ambos partidos estuvieron de acuerdo en 2014 en recuperar el recurso previo de inconstitucionalidad (fue suprimido en 1985) contra los Estatutos. Pero se le olvida a Zapatero señalar que el PSOE siempre votó en contra de las propuestas de restablecimiento que intentó previamente el PP.

Igualmente, cuando Zapatero compara el Estatut de 1979 con el de 2006, se le olvida algún dato político que otro. El más relevante: cuando el Congreso aprobó el 29 de noviembre de 1979 el Estatuto, lo hizo por 303 votos a favor, uno en contra y 13 abstenciones. Muy lejos de los apoyos que obtuvo el de 2006, el 30 de marzo de ese año: 189 votos a favor, 154 en contra y dos abstenciones.

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Por eso, en contra de los recuerdos del expresidente, lo históricamente relevante en esta comparación entre la aprobación de los dos textos consiste en que en 2006, por primera vez, se aprueba un Estatuto sin el consenso parlamentario que se había mantenido en la aprobación de todos los Estatutos anteriores. El PSOE, que hasta entonces había buscado el consenso con la derecha (se llamara UCD o PP), cambió de pareja a principios de siglo y se alió con los partidos nacionalistas, como con gran brillantez ha explicado reiteradamente Francesc de Carreras.

Por eso, con el nuevo Estatut (largo y de difícil lectura) se abrió una época complicada en la descentralización política de España que, poco original, vengo llamando el Estado neoautonómico. No son una característica menor de esa nueva fase los enfrentamientos interpartidistas e interterritoriales. Y hay tantos que a veces se olvidan, incluso al mismo expresidente, que señala un par de veces en su entrevista que el Estatuto catalán de 2006 es el único estatuto refrendado que tiene artículos declarados inconstitucionales. El andaluz de 2007 también, y en un tema no precisamente pequeño: la gestión exclusiva del río Guadalquivir.

Pero volvamos a la amnistía, que lo que pretende es borrar ("olvidar", si traducimos la palabra del griego) unos hechos delictivos y sus consecuencias jurídicas para los implicados.

Ya hemos visto que el expresidente no considera conveniente detenerse mucho en esos hechos y prefiere remontarse a la primera década del siglo. Desde el punto de vista constitucional también adopta una posición original. En lugar de centrar el problema donde lo estamos centrando muchos especialistas (¿rompe la amnistía el monopolio jurisdiccional de jueces y magistrados, y forma parte del derecho de gracia?), prefiere dar un argumento de Derecho comparado: la amnistía está en todas las democracias homologables a las nuestras, que han aprobado decenas desde la II Guerra Mundial.

Seguramente, Zapatero tiene una información más completa de la que yo dispongo. Pero mientras confirma su fuente, diré que la base de datos sobre amnistía que mantiene la Queen University de Belfast, que pasa por ser la más completa del mundo, reduce mucho ese número, al menos a partir de 1990. Sólo hay tres en nuestro entorno: la concedida en 1990 en Francia a los rebeldes de Nueva Caledonia, la portuguesa de 1996 a los miembros del Frente de Unidad Popular, y la del Reino Unido de 1997 a los implicados en actos relacionados con la violencia en el Úlster.

Francia y Portugal tienen en su Constitución una habilitación expresa a sus parlamentos para dictar amnistías (de hecho, Portugal acaba de aprobar una este verano para delitos menores de los jóvenes, bastante polémica, por cierto) y es sabido que la constitución consuetudinaria del Reino Unido se basa en la soberanía parlamentaria, por lo que no nos sirve a la hora de compararla con nuestra Constitución, basada en la división de poderes.

Sobre si políticamente estas tres amnistías que cerraron conflictos dramáticos son homologables a la amnistía como primer paso que se propone en España, que cada lector juzgue por sí mismo. Sí diré que el Tribunal Constitucional español ha justificado la amnistía definiéndola como una "operación excepcional" para eliminar las consecuencias de la aplicación de una determinada normativa que se rechaza hoy "por contraria a los principios inspiradores de un nuevo orden político" (STC 147/1987). Lo que no parece encajar muy bien con los hechos que ahora se quieren amnistiar en el Estado de derecho español.

Buscando, buscando, se encuentra un país europeo que en el pasado dio amnistías sin tenerlas en su Constitución. Se trata de Alemania, cuya Ley Fundamental de Bonn guarda silencio sobre ese asunto y cuyo Tribunal Constitucional Federal sí que las aceptó en los años 50. Claro que las comparaciones deben de hacerse ad calcem, completas: ni esa Ley Fundamental prohíbe los indultos generales, ni tampoco los 65 miembros que la aprobaron en Bonn discutieron la amnistía, siguiendo así lo que establecía la Constitución alemana de 1919, que no la recogía.

Ni que decir tiene que nuestra Constitución de 1978 sí prohíbe los indultos generales y en las Cortes Constituyentes se rechazaron dos enmiendas para introducir la amnistía, rompiendo la continuidad con la Constitución de 1931, que sí atribuía al Congreso la capacidad de aprobar amnistías.

"El Frente Popular llevaba la amnistía en el programa electoral con el que ganó las elecciones de febrero de 1936 y la derecha votó a favor de esa amnistía en la Diputación Permanente del Congreso"

Precisamente, hablando de la II República, el expresidente tiene otros olvidos: señala atinadamente que en 1936 se amnistió a Companys por proclamar el Estado catalán. No es un olvido no comentar que también se amnistió a muchos socialistas que se habían alzado en armas en 1934 contra el Gobierno de la República, porque no añade nada al razonamiento.

Pero sí lo es omitir dos circunstancias que me parecen importantísimas, además del hecho de que mientras los constituyentes de 1931 introdujeron la amnistía en la Norma de Normas, los de 1978 la rechazaron.

El Frente Popular llevaba la amnistía en el programa electoral con el que ganó las elecciones de febrero de 1936 y la derecha votó a favor de esa amnistía en la Diputación Permanente del Congreso porque consideró que era la voluntad de los ciudadanos.

Nada parecido a las elecciones del 23-J, a las que ninguno de los cuatro partidos más votados fue con la amnistía en su programa. Por otra parte, ninguno de los que lo llevaban la han planteado como una propuesta de reconciliación y encuentro. Un jurista de la talla de Pedro Cruz Villalón, expresidente del Constitucional, ha explicado que por esa omisión programática estas Cortes no están legitimadas para adoptar una amnistía.

Así las cosas, la teoría del expresidente Zapatero a favor de la amnistía no parece muy sólida ni en sus argumentos constitucionales ni en sus fundamentos filosóficos, mientras que parece algo desenfocada en sus explicaciones históricas y políticas, siendo completamente indemostrables sus beneficiosos efectos sobre el futuro.

Por eso, me ha venido a la memoria cierta frase legendaria que Gonzalo Torrente Ballester puso en boca de un funcionario portugués en su divertido Filomeno, a mi pesar: "Su excelencia tiene razón, pero no la tiene toda y la poca que tiene, no le sirve de nada".

*** Agustín Ruiz Robledo es catedrático de Derecho constitucional en la Universidad de Granada.