Se trata de una oportunidad histórica para nuestro país, para llevar a cabo la necesaria transformación de nuestro modelo productivo, que permita mejorar la productividad y competitividad de nuestra economía. Pero los resultados no están garantizados: todo depende de los instrumentos de gobernanza, es decir del buen equilibrio entre la eficacia en la ejecución, y el cumplimiento de los principios de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación de acceso.

Tras la aprobación del programa Next Generation EU por el Consejo Europeo en julio de 2020, España aprobó las normas, tiempos y requisitos para acceder a estas ayudas en el Real Decreto Ley 36/2020, de 30 de diciembre. Y en junio de 2021 el Plan fue aprobado por la Comisión Europea, posibilitando el inicio de los diferentes desembolsos. Como es bien sabido, éstos desembolsos van ligados al cumplimiento de toda una serie de hitos y reformas. Y en la práctica su ejecución depende de factores que atañen a la gobernanza.  

En primer término: un sistema de control financiero y auditoría que se apoya en la estructura organizativa y los mecanismos y herramientas de control ordinario de los presupuestos públicos, y además debe adaptarse a los requerimientos específicos del Plan -- en particular, a la ejecución basada en el cumplimiento de hitos y objetivos--.

Dicho sistema de control y auditoría cuenta con tres niveles de actuación para asegurar la fiabilidad y consecución de los hitos y objetivos, y también para prevenir, detectar y corregir los posibles fraudes o corrupción, conflicto de intereses o doble financiación. El primer nivel corresponde al control interno realizado por el órgano ejecutor del Plan, que cuenta con un sistema informático de gestión y seguimiento de toda la información sobre los hitos, objetivos y receptores finales de los fondos, y que se intercambia con los sistemas de información de las entidades de la Unión Europea.

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El segundo nivel corresponde al control ex ante que realizan de manera habitual los órganos independientes de la propia gestión, que fiscalizan los actos de ejecución del gasto, como el servicio jurídico, la intervención, y otros órganos de control interno de las distintas Administraciones Públicas. Y, por último, el tercer nivel corresponde al control ex post a la ejecución de los fondos, mediante auditorías, que realizará la Intervención General de la Administración del Estado, dependiente del Ministerio de Hacienda y Función Pública, y los Órganos de Control Externo como son el Tribunal de Cuentas y las Cámaras autonómicas de Cuentas.

El segundo factor de gobernanza, por la ambición y complejidad en su ejecución, atañe a los instrumentos de gobernanza que impliquen a todos los agentes económicos y sociales. Y, dado nuestro sistema de Estado autonómico, un modelo de gobernanza basado en los principios de participación, cooperación y coordinación entre diferentes niveles de gobierno, que asegure el despliegue ágil y eficiente de las inversiones y reformas.

Hasta finales de mayo de 2023 el Gobierno de España había asignado más de 23.400 millones de euros a las Comunidades y Ciudades Autónomas (y se prevé que, a lo largo del periodo plurianual de ejecución del Plan, las Comunidades Autónomas gestionarán el 54% del total de los fondos europeos asignados a nuestro país). Para el buen desempeño del Plan resulta por tanto vital reforzar la cooperación entre las Comunidades Autónomas y el Gobierno Central. Esta co-gobernanza se extiende también a las Entidades Locales, competentes en diversas actuaciones incluidas en el Plan, como son las zonas de bajas emisiones y apoyo al transporte público, la rehabilitación de edificios públicos y residenciales o la digitalización de los Ayuntamientos.

El Tribunal de Cuentas y las Cámaras de Cuentas, por el momento, este año han aprobado sendos informes de fiscalización sobre medidas adoptadas en la fase de implementación en el ámbito autonómico y en el local. El primer informe recomienda a las Comunidades Autónomas una mejora en la planificación y una mejor coordinación por todas las consejerías de cada territorio, ya que salvo en cuatro Comunidades (Canarias, Navarra, Asturias y Murcia), el resto no ha acometido de manera dirigida y coordinada esta planificación.

También se recomienda reforzar el personal y mejorar la información detallada y actualizada sobre la ejecución de los fondos. El segundo informe, incide también en esta cuestión de la transparencia, esta vez por parte de los Ayuntamientos, y también en la necesidad de que apliquen medidas antifraude, tanto de prevención, como de detección y de corrección y persecución.

Para el buen desempeño del Plan resulta vital reforzar la cooperación entre las Comunidades Autónomas y el Gobierno 

La fase de implementación avanza a buen ritmo en lo que se refiere a reformas incluidas en el Plan, habiéndose culminado ya en más del 60%. De los 37.000 millones de euros de fondos europeos ya recibidos, se han adjudicado el 80% a través de convocatorias de ayudas y licitaciones, mayoritariamente a empresas y centros de investigación.

Sin embargo, las inversiones completadas no llegan al 10%, debido en parte a una capacidad administrativa limitada y a la complejidad competencial de nuestro Estado; pero también a los cuellos de botella, la inflación, y la elevación de los tipos de interés, como consecuencia de la guerra en Ucrania. La ampliación o flexibilidad del calendario de ejecución de las inversiones más allá del 2026 es algo que ya se está valorando por parte de la Comisión Europea.

Será por tanto necesario más y mejor personal cualificado, además considerando la necesidad de implementar modelos de gestión orientados a resultados y la aplicación de principios específicos de gestión, como la adopción de medidas para proteger los intereses financieros de la UE o la obligatoriedad de respeto del principio de horizontalidad de no causar perjuicio significativo al medio ambiente. Pero, sobre todo es crucial reforzar la cooperación y la coordinación de todos los agentes e instituciones implicadas. Nos jugamos no solo la modernización de España, también la credibilidad del proyecto europeo.

*** Mónica Melle Hernández es consejera de la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid y Profesora de Economía de la UCM.