La amnistía divide al CGPJ: informes separados de los ponentes, que discrepan de la constitucionalidad

El Pleno del CGPJ debatirá el próximo día 21 los dos textos presentados por los ponentes, que discrepan esencialmente respecto a la constitucionalidad de la amnistía a los implicados en el proceso independentista catalán que esta semana aprobará el Congreso tras el acuerdo alcanzado el día 7 en la Comisión de Justicia.

Pese a discrepancias radicales sobre, por ejemplo, la afectación del derecho constitucional a la igualdad o al principio de separación de poderes, la propuesta de Mar Cabrejas coincide con la de Olea en la formulación "excesivamente abierta e indeterminada" del ámbito de aplicación de la amnistía o la falta de justificación de su ámbito temporal, reparos que también ha formulado el borrador del dictamen de la Comisión de Venecia conocido el pasado día 2.

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La motivación de la ley es otro de los aspectos que separan a ambos ponentes.

Mientras Cabrejas considera que el análisis de si existe un fin legítimo en la amnistía del 'procés' "excede" de la función consultiva del Consejo General del Poder Judicial, Olea afirma que la motivación de la norma tiene, como causa directa e inmediata, el acuerdo político entre el PSOE y Junts per Catalunya (tras el que Junts dio sus votos para la investidura de Pedro Sánchez).

De esta manera, "la invocación a un pretendido interés general o se asimila con los intereses de ese acuerdo o se deja sin explicar, sin que quepa extraerlo de ninguna otra circunstancia", dice el vocal.

Olea sostiene que la Constitución, al excluir de manera consciente la amnistía, "exige al legislador que justifique la adecuación de la proposición de ley orgánica a todos y cada uno de los valores, principios y condiciones que la norma fundamental impone a la potestad legislativa, lo que no se aprecia en el texto de la norma".

A su juicio, ninguno de los preceptos legales vigentes, ni la doctrina del Tribunal Constitucional, ni la jurisprudencia del Tribunal Supremo permiten concluir que la amnistía esté reconocida en nuestro Derecho.

"Socava la igualdad"

Olea, que considera "arbitraria" la tramitación de la ley de amnistía por la vía de urgencia, afirma que la proposición de ley "socava" el derecho a la igualdad, ya que "no se justifica en los adecuados términos de idoneidad y proporcionalidad el trato diferencial más beneficioso de los sujetos abarcados por la amnistía en relación con el resto de los ciudadanos, toda vez que el fundamento que podría justificar el trato discriminatorio es insuficiente y arbitrario".

"Conforme a la regulación constitucional", afirma, "no resulta admisible que el Poder Legislativo pueda dejar sin efecto las decisiones adoptadas por los Tribunales, salvo en los supuestos expresamente autorizados por la Constitución, como ocurre con los indultos particulares acordados por el Ejecutivo".

Manifiesta, por ello, que la futura ley "vulnera el principio de separación de poderes".

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Para Olea, la proposición de ley no delimita "con la suficiente y exigible claridad, ni con el adecuado respeto al principio de seguridad jurídica" el ámbito objetivo de la amnistía.

"La amplia indeterminación de los preceptos puede desembocar en interpretaciones jurídicas diversas, provocando que la crítica social sobre la eficacia de la ley se concentre en los órganos judiciales", teme.

Terrorismo

Para Olea, resulta "imperativa" la exclusión de la amnistía de todos los delitos de terrorismo conforme a la normativa nacional, que ha traspuesto la Directiva comunitaria de 2017.

La propuesta de informe llama la atención sobre la omisión que del Código Penal se hace en relación con los delitos de terrorismo. Interpreta que ello evidencia la intención de que la tipificación contenida en el Derecho nacional no sea utilizada por los órganos judiciales españoles, y sí directamente la Directiva europea, "lo que supone desconocer la naturaleza y forma de aplicación de esta clase de normativa europea".

En relación con las medidas cautelares, defiende que dejar sin efecto una orden europea de detención puede ser contrario al Derecho de la UE.

En el mismo sentido, la no suspensión del procedimiento, cuando se haya suscitado una cuestión de inconstitucionalidad o una cuestión prejudicial, "no se ajusta a la regulación de esos instrumentos procesales de depuración en sede constitucional y de Derecho de la Unión".

Facultad del legislador

La propuesta de informe de la vocal Mar Cabrejas sostiene, por el contrario, que “el silencio constitucional respecto de la amnistía no significa que exista un vacío jurídico”, ya que la disposición relevante para determinar su anclaje constitucional es el artículo 66.2 de la Constitución Española, que atribuye a las Cortes Generales la potestad legislativa.

"No existiendo una prohibición expresa en la Constitución para aprobar una amnistía, el legislador puede adoptar este tipo de medida”, si bien deberá estar sujeta a límites derivados de la Constitución.

Para la vocal, la constitucionalidad de una ley de amnistía pasa por acreditar que con ella se persigue un fin legítimo que justifica, de forma objetiva y razonable, la diferencia de trato dispensada a las conductas delictivas amnistiadas respecto de aquellas otras que no lo son y que, verificada la existencia de ese fin, su concreta regulación debe superar un juicio de proporcionalidad.

Considera, sin embargo, que la formulación de un juicio de ese tipo "excede" de la función consultiva del CGPJ. “No corresponde a este órgano constitucional la competencia para aplicar un canon o test de constitucionalidad a una iniciativa legislativa que ya ha iniciado su tramitación parlamentaria”, pues el control de constitucionalidad tiene por objeto leyes ya perfectas y publicadas y es competencia exclusiva del Tribunal Constitucional, afirma.

También expone que, si bien el principio de igualdad constituye un límite especialmente riguroso, no cabe derivar de él una prohibición absoluta de la amnistía, ya que el juicio de igualdad “siempre es un juicio relativo y concreto, que requiere la comparación de situaciones jurídicos concretas”.

Para Cabrejas, la amnistía tampoco supone una intromisión en la reserva de jurisdicción de los jueces y tribunales contenida en el artículo 117.3 de la Constitución, pues, como toda ley, presupone necesariamente su aplicación por ellos.

Respecto al articulado de la norma, Mar Cabrejas llama la atención sobre el hecho de que contiene "algunas fórmulas excesivamente abiertas e indeterminadas como ‘cualquier otro acto tipificado como delito que tuviere idéntica finalidad’ o ‘cualesquiera otros actos tipificados como delitos realizados con idéntica intención’”.

En relación con el espacio temporal de los actos amnistiados, indica que la fecha inicial finalmente establecida, el 1 de noviembre de 2011, “no responde a una precisa razón expresada en la exposición de motivos, ni su justificación se desprende del conjunto de la proposición”.

Advierte, asimismo, de que al incluir en el ámbito de aplicación de la ley los actos cuya realización se hubiera iniciado antes del día 13 de noviembre de 2023, “aunque su ejecución finalizase con posterioridad a esa fecha”, se genera “una suerte de espacio de no responsabilidad que no resulta compatible con el carácter de ley excepcional de la amnistía”.

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Sobre la exclusión de los actos que, por su finalidad, puedan ser calificados como de terrorismo según la Directiva 2017/541 “y, a su vez, hayan causado de forma intencionada violaciones graves de derechos humanos”, la ponente afirma que “su formulación precisa necesariamente de una interpretación del concepto ‘violaciones graves de los derechos humanos’ que puede generar dudas aplicativas, sobre todo si no se entiende vinculado a la noción empleada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos".

Finalmente, señala que “modular o eliminar el efecto suspensivo de la cuestión prejudicial no parece que esté al alcance del legislador nacional”.