Es inusual que la Sala de lo Contencioso-Administrativo celebre vistas públicas, lo que pone de manifiesto la relevancia que otorga a la eventual responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de las drásticas medidas adoptadas para hacer frente a la Covid-19.

La Sala acumula más de un millar de demandas de responsabilidad patrimonial. De ellas ha seleccionado para la vista de hoy (y para la que se celebrará el 5 de octubre) las que plantean las cuestiones jurídicas más recurrentes con el fin de sentar un criterio que facilite una resolución más ágil de las demás. No obstante, los recursos seguirán aumentando: se calcula que hay 9.000 reclamaciones pendientes de contestación por parte de la Administración.

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Las demandas del hotel Alhambra Palace Granada (que reclama 417.000 euros) y del Grupo Lateral (1,5 millones de euros) se basan en el artículo 3.2 de la Ley Orgánica 4/1981, de los estados de alarma, excepción y sitio.

De acuerdo con ese precepto, "quienes como consecuencia de la aplicación de los actos y disposiciones adoptadas durante la vigencia de estos estados [alarma, excepción y sitio] sufran, de forma directa, o en su persona, derechos o bienes, daños o perjuicios por actos que no les sean imputables, tendrán derecho a ser indemnizados de acuerdo con lo dispuesto en las leyes".

No existe doctrina sobre esta norma porque, antes de la pandemia del coronavirus, el estado de alarma solo se ha aplicado una vez: durante la crisis de los controladores aéreos en 2010, y ninguna de las demandas derivadas de ese conflicto invocó el artículo 3.2 de la Ley Orgánica 4/1981.

Ese precepto es la piedra angular de las demandas examinadas este jueves en el Tribunal Supremo.

Si, como sostienen los demandantes, el artículo 3.2 configura un régimen singular y específico de responsabilidad patrimonial de la Administración con motivo de un estado de alarma, no serían aplicables los requisitos de la responsabilidad patrimonial ordinaria regulada en la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público.

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En otras palabras, para tener derecho a la indemnización bastaría que la empresa acreditase un daño económicamente evaluable derivado solo y directamente de las medidas impuestas durante el estado de alarma. No sería aplicable el régimen de la Ley 40/2015, conforme al cual la Administración puede evitar su responsabilidad patrimonial cuando existe una causa de fuerza mayor que justifique las medidas adoptadas o cuando hay un deber jurídico de los administrados de soportarlas.

"Sacrificio especial"

La demanda del Grupo Lateral, redactada por los letrados Arturo del Burgo, Cristina Llop y Maria Teresa Royo, de Écija Abogados, sostiene que, cuando se trata de situaciones como el estado de alarma, el legislador ha querido introducir un régimen singular "precisamente para compensar a aquellas personas que, aun teniendo la obligación de cumplir con las medidas impuestas, han debido asumir un
sacrificio especial en aras al bien común que pretende proteger el propio estado de alarma".

Los demandantes subrayan que uno de los sectores empresariales a los que se aplicaron las restricciones más extremas fue el de restauración y hostelería, que debió permanecer cerrado durante buena parte del tiempo que duró el estado de alarma.

Del Burgo enfatizó durante la vista que, de ser aplicables las eximentes de responsabilidad de la Administración consistentes en la existencia de fuerza mayor y el deber jurídico de soportar las medidas, "nunca jamás podríamos exigir ese derecho indemnizatorio en un estado de alarma porque no hay nada más imprevisible ni inevitable que la situación que da lugar al estado de alarma. Solo se llega al estado de alarma mediante una causa de fuerza mayor".

De aplicarse el régimen ordinario de responsabilidad patrimonial, añadió, el derecho que reconoce el artículo 3.2 estaría "vacío de contenido".

"Resultado absurdo"

El abogado del Estado Jesús Besteiro le replicó diciendo que esa tesis conduciría a un "resultado absurdo": el Estado tendría que indemnizar a todos los que sufrieron el estado de alarma con solo demostrar que han tenido un daño económico, incluso si las medidas adoptadas ante una situación de fuerza mayor como el Covid-19 fueron razonables y proporcionadas y todos teníamos el deber de soportarlas, como declaró el Tribunal Constitucional.

"La Administración no es una aseguradora universal", dijo el defensor del Estado.

Para el abogado del Estado, el artículo 3.2 no crea un régimen singular de responsabilidad patrimonial, como lo prueba su inciso final "de acuerdo con lo dispuesto en las leyes", que no pueden ser otras que las que regulan el régimen ordinario.

"El artículo 3.2 tiene la intención de recordar que durante el estado de alarma sigue siendo posible que la Administración incurra en responsabilidad patrimonial, si se cumplen los requisitos", defendió Besteiro.

Según la Abogacía del Estado, lo que hace ese precepto, además de remitir al régimen general, es "restringir" el alcance de éste al prescribirse que el daño o perjuicio tiene que sufrirse "de forma directa".

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También cuestionó el "sacrificio singular" que restauradores y hosteleros alegan. Besteiro recordó que en las demandas de otros muchos sectores (el del juego, el ocio nocturno o los gimnasios) se invoca lo mismo. 

Los demandantes "no han ofrecido ningún ejemplo de Estado en el mundo que hubiera previsto la magnitud de la pandemia (imprevisibilidad) y haya podido adoptar medidas suficientes y eficaces para que ni la salud de sus ciudadanos ni su actividad económica se vieran afectadas", sostiene la Abogacía del Estado.

"La Administración", añade, "no puede constituirse en garante universal y absoluto frente a las consecuencias dañosas derivadas de alteraciones graves de la normalidad".