¿Debe la UE prohibir la entrada a los ciudadanos rusos?

La primera ministra de Estonia Kaja Kallas. Reuters

En los últimos días, el posicionamiento de Kallas ha recibido el apoyo de varios gobiernos. Entre ellos, los de Finlandia, República Checa y Lituania. Y pese a que la suspensión de los visados Schengen ha sido rechazada por Olaf Scholz, la idea ha ido cobrando apoyo en Bruselas. 

Ayer mismo se conoció que Dinamarca estaría dispuesta a introducir limitaciones a los visados de los ciudadanos rusos si no se alcanza un acuerdo global en la UE. La medida fue insinuada por el ministro de Asuntos Exteriores Jeppe Kofod.

La suspensión de los visados rusos no sería sencilla. Debería superar, en primer lugar, una serie de obstáculos jurídicos. Según la investigadora Sarah Ganty, la normativa que regula la zona Schengen no permite la prohibición de visados basada, exclusivamente, en la nacionalidad de sus solicitantes.

Dicha exclusión, indica Ganty, sólo podría darse en una serie de supuestos. Por ejemplo, si el acuerdo de expedición de visados entre Rusia y la UE se suspendiera unilateralmente por motivos de orden público o seguridad nacional (como hizo el Consejo de la UE el pasado mes de febrero). 

O si se utilizase la política común de seguridad y defensa (PESC) para sancionar a ciudadanos concretos (como se ha hecho con Putin y sus ministros).

"Restringir el acceso de la ciudadanía rusa a la UE no supondría una violación de sus derechos fundamentales"

Sin embargo, una sanción contra la totalidad de la población rusa no sería, según Ganty, compatible con los tratados o con el Derecho internacional. Incluso si la creatividad jurídica del Consejo lograse sobreponerse a dichas limitaciones, es dudoso que el Tribunal de Justicia de la UE (TJUE) lo avalase.

Este análisis, sin embargo, obvia una realidad. Que la posición jurídica es ambigua pero que, en la gran mayoría de los casos, restringir el acceso de la ciudadanía rusa a la UE no supondría una violación de sus derechos fundamentales.

En primer lugar, porque, como ha confirmado el TJUE en numerosas ocasiones, los tratados no extienden el derecho de no ser discriminado por razón de nacionalidad a ciudadanos de terceros países. Ni siquiera el Tribunal Europeo Derechos Humanos, cuya jurisprudencia es más liberal, lo plantea como un derecho absoluto.

En segundo lugar, porque tampoco moverse por el territorio de la Unión es un privilegio del cual gocen, automáticamente, los ciudadanos de terceros países. La libre circulación es un derecho derivado de la ciudadanía europea y está, por lo tanto, sujeto a las limitaciones contenidas en los tratados.

Por último, apunta el analista Francesco Nicoli, porque resulta difícil plantear que ni la UE ni sus Estados dispongan de competencias para defender su frontera exterior en tiempos de guerra. Es evidente, añade Nicoli, que nadie estaría cuestionando la legalidad de esta suspensión si, en vez de Mariúpol, Rusia hubiera bombardeado Helsinki o Tallin. 

Incluso si los tratados avalaran la prohibición, sin embargo, a este análisis jurídico habría de sumarse una consideración de naturaleza política. ¿Sería defendible (y útil) cerrar la zona Schengen a la población rusa?

"Toda sanción económica repercute, directa o indirectamente, sobre la población del país sancionado"

De nuevo, el argumento en contra es evidente. Penalizar a los ciudadanos por las acciones de su gobierno sería hacer pagar a justos por pecadores. Máxime cuando el autoritarismo de su Ejecutivo impide a su ciudadanía expresar su desacuerdo con la invasión de Ucrania.

Una vez más, sin embargo, esta crítica no es del todo convincente.

Para empezar, porque alegar que sancionar a Rusia no es defendible si ello afecta a su población es excesivamente reduccionista. Toda sanción económica (es decir, toda medida diseñada para frenar el crecimiento económico de otro país) repercute, directa o indirectamente, sobre la población en cuestión.

Así sucedió, por ejemplo, con los sucesivos paquetes de sanciones aprobados en los últimos meses, diseñados, según el propio Consejo, para "maximizar las repercusiones negativas de las sanciones en la economía rusa". Y, por lo tanto, necesariamente, en su ciudadanía.

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Defender que cualquier sanción debería estar diseñada cuidadosamente, maximizando su daño al régimen de Putin y minimizando cualquier daño colateral sobre su población es una cosa. Hacer de este argumento una línea roja, sin embargo, tendría una consecuencia perversa. Impediría a la UE adoptar cualquier sanción o medida de condicionalidad contra terceros países, incluso cuando estos estuvieran amenazando su integridad territorial. 

Dicho razonamiento no hace, a su vez, sino infantilizar a la ciudadanía rusa. Resulta ingenuo, añade Nicoli, pensar que todo país no democrático lo es sin el consentimiento de su población, como lo es pretender que la oligarquía rusa carece de voces que puedan influir sobre Putin o insinuar que una guerra que va por su sexto mes no cuenta con el apoyo de un sector de la sociedad rusa.

Prohibir su entrada en la zona Schengen, concluye el propio Nicoli, no supondría culpar a la población rusa por la invasión de Ucrania. El derecho internacional deja claro que la responsabilidad penal recae exclusivamente sobre aquellos individuos que violan sus normas. Sí reconocería, sin embargo, algo evidente: que en un orden internacional cuyo sujeto principal son los Estados, sus violaciones por parte de un Gobierno nacional tendrán, necesariamente, consecuencias sobre su población. 

El impacto de una suspensión de visados sobre la población rusa no puede ser, por lo tanto, más que una consideración entre las muchas (por ejemplo, la seguridad de la Unión, la coyuntura económica o la coherencia de las sanciones europeas) que tener en cuenta al diseñar la acción exterior de la UE Europea.

La propia Unión podría limitar el alcance de sus medidas. Por ejemplo, ciñéndose a viajes puramente turísticos y excluyendo situaciones más delicadas, como las de estudiantes, familiares de ciudadanos rusos asentados en la UE o visados humanitarios.

"Limitar la expedición de visados Schengen no sería sencillo, pero supondría un paso adelante en la respuesta ante la invasión rusa"

Y como con todo acto jurídico europeo, sus destinatarios gozarían de una serie de garantías. Las decisiones deberían ser compatibles con los tratados, habrían de ser comunicadas a cada solicitante de visado y podrían ser recurridas ante los tribunales.

Ninguna de estas consideraciones impide a la UE plantearse la conveniencia de una suspensión o al Consejo adoptar una decisión en función de su compatibilidad con los tratados, de la factibilidad de su implementación o de sus posibles beneficios y consecuencias negativas.

Y aunque limitar la expedición de visados Schengen no fuera sencillo, supondría un paso adelante en la respuesta ante la invasión rusa. 

[Bruselas deja en manos de los Estados de la UE la suspensión del visado a ciudadanos rusos]

En primer lugar, se tomaría en serio las preocupaciones de Finlandia, Estonia y Lituania, tres países fronterizos con Rusia, expuestos a su amenaza militar y conscientes de la necesidad de aplicar sanciones contra el país.

En segundo lugar, incrementaría la presión sobre una ciudadanía rusa que sufriría una serie de consecuencias molestas, pero ni mucho menos comparables con el daño que su Gobierno está infligiendo a Ucrania.

Por último, mandaría un mensaje inequívoco, dejando claro que agredir a un país candidato y chantajear política y económicamente al conjunto de la UE no puede salir gratis.

Existen, por lo tanto, argumentos políticos y jurídicos de sobra para llevar a cabo la suspensión. La pelota, como siempre, está en el tejado de los Veintisiete.

*** Guillermo Íñiguez es doctorando en Derecho europeo en la Universidad de Oxford.