Cómo desactivar a Viktor Orbán, el caballo de Troya húngaro

Las consecuencias políticas de las elecciones húngaras, que han dejado a un Viktor Orbán más envalentonado que nunca, van mucho más allá de Budapest.

En un sistema político tan rígido como el comunitario, dependiente en gran medida de acuerdos unánimes entre los Estados miembro, el ejecutivo húngaro amenaza con convertirse en un caballo de Troya: un gobierno que, mediante su veto sistemático a la integración europea, permita a regímenes como China o Rusia marcar la agenda política en Bruselas.

Frente a esta amenaza existencial, y tras años de un fracasado apaciguamiento del Gobierno de Orbán, la Unión Europea debe ser capaz de librar una guerra en tres frentes: el económico, el político y el jurídico.

Cerrar el grifo de los fondos europeos

El frente económico es, sin duda, el más sencillo. Desde hace años, Bruselas dispone de diversos mecanismos para frenar el acceso a fondos europeos por parte de Estados que violen los principios contenidos en el artículo 2 del Tratado de la UE (libertad, democracia, Estado de derecho). No obstante, dicho arsenal jurídico se ha multiplicado tras la aprobación del mecanismo de condicionalidad de los fondos Next Generation EU, avalado, a mediados de febrero, por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), según el cual las instituciones comunitarias tienen que poder asegurarse de que sus fondos no sean usados para fines que contravengan el sistema jurídico que los rige.

Apenas 48 horas después de la victoria de Orbán, la Comisión Europea anunció que activaría el mecanismo, en un proceso que podría privar a Budapest (uno de los mayores beneficiaros de los fondos comunitarios) de miles de millones de euros.

Orbán y Xi, en una reunión de la nueva Ruta de la seda celebrada en 2019. Reuters

Y, sin embargo, hay dos razones para pensar que la simple puesta en marcha de dicho instrumento podría no ser suficiente ante Orbán. En primer lugar, por el restrictivo enfoque de los requisitos para su activación, los cuales corren el riesgo de centrarse más en la corrupción en la administración de los fondos que en las violaciones sistémicas de los Tratados. En segundo lugar, porque el proceso no será rápido. Sus numerosas fases escritas podrían alargarse hasta finales de 2022, retrasando las primeras retenciones de fondos hasta entrado 2023.

El mecanismo de condicionalidad debe formar parte, por lo tanto, de una estrategia política más amplia. Una, por ejemplo, que trate de fracturar el grupo de Visegrado, la alianza formada por Chequia, Eslovaquia, Polonia y Hungría y que, desde 2015, desempeña un papel fundamental en la política comunitaria.

Aislamiento político y artículo 7

La progresiva debilidad de Visegrado comenzó a percibirse a finales de 2021, cuando la investidura del europeísta Petr Fiala al mando del ejecutivo checo puso de relieve las profundas contradicciones políticas de los miembros del Grupo. Precisamente la invasión rusa de Ucrania no ha hecho sino acentuar estas diferencias.

Por una parte, porque la reacción social y política contra Putin ha puesto contra la pared a sus gobiernos, obligándoles a renegar de sus estrechos vínculos con dicho régimen. Por otra, al poner de manifiesto la división que sus políticas (hacia Rusia, el Estado de derecho y la UE) generan en unas sociedades con poblaciones complejas, diversas y mayoritariamente europeístas.

Por primera vez en años, por lo tanto, el fin de Visegrado parece una posibilidad real. Una posibilidad que las instituciones comunitarias han de aprovechar, animando, mediante palos jurídicos y zanahorias políticas, a que Chequia, Eslovaquia y sobre todo Polonia abandonen su alianza con Hungría y regresen a la órbita comunitaria.

Morawiecki y Orbán, durante su comparecencia tras la firma de la Declaración de Budapest. Zoltan Fischer Reuters

Romper el otrora inquebrantable eje Varsovia-Budapest no sólo incrementaría el aislamiento político de Orbán (reduciendo, por ello, su poder negociador en la mesa comunitaria). Ante todo, permitiría a Bruselas hacer uso de su arma más poderosa: el artículo 7 del TUE, que permite sancionar a los estados por violaciones “graves y persistentes” de los valores fundamentales de la Unión.

El artículo 7 consta de dos partes: un mecanismo preventivo y otro sancionador. En caso de un “riesgo claro de violación grave” de dichos valores por parte de un Estado miembro se activa un “mecanismo preventivo”, mediante el cual las instituciones comunitarias evalúan la situación para detectar un posible retroceso democrático (artículo 7(1)). Si dicha violación se vuelve “grave y persistente”, el Consejo Europeo puede, por unanimidad (excluyendo al país acusado), activar el mecanismo sancionador (artículo 7(2)), pudiendo suspender “determinados derechos derivados de la aplicación de los Tratados al estado miembro”, incluido su derecho al voto en el Consejo (artículo 7(3)).

Si, hasta el momento, dicho proceso se había mostrado ineficaz, era porque tanto los apoyos cruzados de Budapest y Varsovia como la falta de valentía política de las instituciones habían impedido la activación del mecanismo sancionador. Ello cambiaría, sin embargo, en un contexto en el que Polonia regresase al mainstream político comunitario. En este caso, y de convertirse Budapest en una amenaza seria al funcionamiento de la Unión, a Bruselas se le podría abrir una vía tan sencilla como eficaz: activar el mecanismo sancionador, privar a Hungría de su derecho al voto en el Consejo e impedir, con ello, que su veto marcase la agenda política europea.

Orbán ad portas

La victoria electoral de Orbán no tiene, por lo tanto, por qué poner en jaque el proyecto europeo. Si bien una Hungría aislada y envalentonada puede volverse una presencia cada vez más molesta, las instituciones disponen de mecanismos económicos, políticos y jurídicos para impedir que se convierta en el caballo de Troya de Vladímir Putin o de Xi Jinping.

Activar el mecanismo de condicionalidad, romper el eje Varsovia-Budapest, o activar el artículo 7 no equivaldría, en ningún caso, a enseñar a Hungría la puerta de salida, un escenario que ni los Tratados contemplan ni goza de apoyo en Bruselas. Sí supondría, sin embargo, tomarse en serio la defensa del proyecto comunitario: un orden jurídico frágil, cuya supervivencia depende tanto de su acatamiento por parte de todas sus capitales como de la voluntad de Bruselas de defenderlo hasta sus últimas consecuencias.

*** Guillermo Íñiguez es analista político y máster en Derecho Europeo por la London School of Economics.