Las nuevas reglas fiscales de la UE y el déficit público español

El pasado 20 de diciembre y “sobre la campana” que anunciaba el final de la presidencia española del Consejo Europeo, los 27 países miembros alcanzaron un acuerdo sobre las nuevas reglas fiscales en la Unión Europea, tras casi 4 años de suspensión de las anteriores reglas.

En efecto, en marzo de 2020, el brote de la Covid-19 hizo evidente que tanto los déficits como la deuda pública iban a dispararse si se quería afrontar no sólo el gasto sanitario, sino el gasto social para proteger a la población más castigada por la paralización de la actividad, y el gasto económico para apoyar a las empresas y que aguantaran para no cerrar definitivamente.

La Comisión Europea, el BCE, el FMI... habían aprendido la lección de la crisis de 2008-2012 y esta vez no obligaron a los países a hacer planes de contención de sus cuentas públicas, sino que prácticamente dieron “barra libre” a aumentos de gasto y bajadas de impuestos. Técnicamente, “suspendieron las reglas fiscales” contenidas en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), que imponían unos límites de un 3% del PIB para el déficit y de un 60% para la ratio de deuda y cuyo incumplimiento desataba un procedimiento de déficit excesivo que obligaba a hacer ajustes o recibir una sanción, aunque en la práctica ningún país fue penalizado.

La suspensión de las reglas fiscales, la “barra libre”, se prolongó a raíz de la crisis por la invasión rusa de Ucrania, que disparó los precios de las materias primas, fundamentalmente las energéticas, y sumió a Europa en una “estanflación” (estancamiento o bajo crecimiento con inflación).

Realmente la prórroga no se hizo para que continuase el ritmo frenético de gasto de la pandemia, sino para evitar un ajuste demasiado brusco de la política fiscal en un momento en que la política monetaria se tenía obligadamente que endurecer para atajar el riesgo de una espiral inflacionista.

Así, España, que cerró 2019 con un déficit público del 3,1%, muy cerca de los límites marcados por el viejo PEC, lo elevó hasta el 10,1% del PIB en 2020, pero lo fue reduciendo de forma gradual: un 6,7% en 2021 y un 4,7% en 2022. Paralelamente, la deuda pública, que se había situado en el 98,2% en 2019, se disparó hasta el 120,3% en 2020, pero luego se redujo hasta el 116,8% en 2021, el 111,6% y probablemente termine en torno al 109% en 2023.

Las nuevas reglas fiscales

Una vez se terminaba el “período de gracia” fiscal, estaba claro que había que revisar las antiguas reglas contenidas en el PEC por varios motivos. El primero, es que no habían funcionado y, de hecho, la deuda pública era, en vísperas de la pandemia, más alta de lo que era antes de la crisis de 2008. El segundo es que las reglas no dotaban de una flexibilidad a la política fiscal, tanto para hacer frente a los ciclos económicos como para permitir inversiones productivas que, aunque perjudicaran el déficit a corto plazo, impulsaran un mayor crecimiento a largo plazo. También era deseable definir un “colchón” para hacer frente a imprevistos en el futuro, y tratar de forma diferenciada a los países, en la medida en que la combinación déficit-deuda podía ser muy desigual.

Por ejemplo, desde un punto de vista de sostenibilidad de las cuentas públicas, no es lo mismo tener un déficit del 4% con una deuda del 60% o ese mismo déficit con una deuda del 120%. Y viceversa. Es decir, las nuevas reglas tendrían que considerar las condiciones específicas de cada país. Además, las reglas fiscales deberían tener en cuenta el tono de la política monetaria. No es igual tener un déficit del 4% cuando los tipos de interés oficiales están en el 0% o cuando están en el 4,5%. Es decir, que hay que considerar el “saldo primario” (déficit público descontando la carga de intereses).

Finalmente, sería conveniente disponer de un mecanismo de control del gasto. Los datos de déficit y deuda son “ex post”, cuando ya se han liquidado las cuentas. Y tienen mal remedio, en caso de que se quiera corregirlos. Sin embargo, las reglas de gasto son “ex ante” y, de anticiparse que podrían ser inconsistentes con las sendas de reducción de déficit y deuda, se podría exigir un ajuste sobre la marcha.

El acuerdo político del 20 de diciembre en el ECOFIN, de alguna forma tiene en cuenta todas estas consideraciones, aunque su concreción presentaba un tira y afloja entre los dos principales países: Francia (con una deuda en 2022 de casi el 112% del PIB) y Alemania (con una deuda del 66% en ese mismo año y actualmente en recesión).

Alemania quería que los países más endeudados y/o con más déficit, tuvieran un ajuste más rápido a los objetivos marcados por el viejo PEC. Lo más interesante es que las dos potencias habían ido de la mano durante todo el período desde la creación del euro, en 1999, hasta la crisis financiera de 2008. Mismo déficit y misma deuda. Hoy están a una gran distancia una de la otra. En cualquier caso, una reunión bilateral entre ambos países el 19 de diciembre posibilitó el acuerdo impulsado por España al día siguiente. Sus rasgos generales se describen a continuación.

Manteniendo los grandes criterios del 60%-3%, el acuerdo mantiene el objetivo general de reducir las ratios de deuda pública y los déficits de una manera “gradual, realista, sostenida y favorable al crecimiento”, protegiendo al mismo tiempo las reformas y la inversión en ámbitos estratégicos (el digital, el ecológico, el social o la defensa) como un “margen adecuado para las políticas anticíclicas”.

Como decía anteriormente, la novedad principal en el marco de la reforma es “la adopción de un enfoque diferenciado con respecto a cada Estado miembro” para tener en cuenta la heterogeneidad de las situaciones fiscales. Así pues, el nuevo marco permitirá trayectorias fiscales plurianuales específicas para cada país, garantizando al mismo tiempo una supervisión multilateral eficaz y respetando el principio de igualdad de trato.

Cada Estado miembro elaborará un plan fiscal estructural a medio plazo, que abarcará un período de cuatro años, en el que se compromete a mantener una trayectoria fiscal, así como a acometer inversiones y reformas. La Comisión transmitirá una trayectoria técnica diferenciada por países, en términos de gasto neto plurianual, a los Estados miembros en los que la deuda pública supere el 60 % del PIB o cuando el déficit público supere el 3 % del PIB.

Esta trayectoria de gasto neto plurianual se transmitirá a tiempo para que los Estados miembros elaboren sus planes fiscales a medio plazo. Sin embargo, los Estados miembros puedan beneficiarse de trayectorias de ajuste más largas, de 7 años, si se comprometen a realizar reformas e inversiones en favor de la sostenibilidad y el crecimiento. Esto es algo que pidió Francia y a lo que seguramente se acogerá España.

Así, se va a establecer una trayectoria de gasto neto de cada Estado miembro como indicador único, y se creará una “cuenta de control” para supervisar las desviaciones con respecto a estas trayectorias. Se mantienen las normas del procedimiento de déficit excesivo y, cuando se exceda el 3%, se exigirá un ajuste estructural anual mínimo del 0,5 % del PIB.

Sin embargo, durante un período transitorio (2025-2027), dado el aumento de la carga de intereses por la política monetaria restrictiva de los últimos años, se calculará el esfuerzo fiscal descontando estos pagos de intereses. Esto es similar a lo que había ahora. La novedad es que, para los países que registren un déficit entre el 1,5% y el 3% también se va a exigir una reducción del déficit del 0,4% anual (en caso de que el plan sea a 4 años) o del 0,25% (si el plan es a 7 años). Esta medida, solicitada por Alemania, pretende que continúe el esfuerzo incluso cuando el déficit alcance el 3% del PIB. La idea es llegar a tener un “colchón fiscal” para poder atender a imprevistos cíclicos o geopolíticos en el futuro.

Para la deuda también habrá dos ritmos de ajuste: si se parte de una ratio superior al 90% (caso de España, Francia e Italia), se tiene que reducir un 1% del PIB cada año. Si se sitúa en el rango 60-90% (caso de Alemania) habrá una reducción de medio punto del PIB anual.

La senda de gasto (que es el verdadero mecanismo de control) también estará sujeta a supervisión, y una desviación del 0,3% del PIB en un año sobre la trayectoria acordada, puede desatar un procedimiento de déficit excesivo.

Finalmente, se acordó que la multa en caso de incumplimiento ascendería al 0,05 % del PIB y se acumularía cada seis meses, hasta que se adopten medidas efectivas. Esta es una sanción más pequeña que la vigente, pero más creíble (la actual nunca se ha aplicado).

En cuanto a la entrada en vigor, se espera que todo el mecanismo sea aprobado por el Parlamento Europeo antes de su disolución en mayo de 2024. Por tanto, no entrará en vigor hasta 2025, lo que le dará un respiro a muchos países, empezando por el nuestro.

El déficit público español y las nuevas reglas

Para saber cómo pueden incidir las nuevas reglas en la evolución del déficit, deuda (y gasto) de las AA.PP. tenemos que saber cuál es el punto de partida. En el Cuadro 1 se presentan los objetivos de déficit público (% del PIB) de las distintas administraciones, sacado de la presentación del techo de gasto para 2024. 

Cuadro 1. Objetivos de déficit público en España

Fuente: Gobierno de España

A partir de 2024, que es cuando entran en vigor las nuevas reglas, ya se habría alcanzado la ratio de déficit del 3% del PIB. Por tanto, entraríamos en el segundo rango, entre el 1,5% y el 3%, lo que requeriría un ajuste anual del 0,4% en la hipótesis de 4 años o de 0,25% si nos acogiéramos al plan de 7 años.

No parece que vayamos a estar en el primer caso, dado que se presenta una senda de reducción de apenas 5 décimas en dos años, de 2024 a 2026, desde el 3% al 2,5%, un ajuste de 0,25% anual. Ello implicaría que nos estaríamos acogiendo al plan de 7 años, lo que exigiría un plan de reformas estructurales adicionales y/o su justificación en términos de inversión productiva.

En cualquier caso, todo se podría matizar en términos estructurales si se supone que la economía va a entrar en un periodo recesivo, lo que no se contempla en el Programa de Estabilidad, o con una carga de intereses creciente, lo que no parece coherente con las perspectivas sobre los tipos de interés a partir de 2024.

El otro problema es el déficit de 2023, que es el que marcará la senda de partida para el ajuste posterior. Prácticamente todos los organismos públicos (Banco de España, FMI, Comisión Europea) esperan terminar 2023 con un déficit por debajo del 4%, tal y como señala el Gobierno (3,9%).

La AIREF anticipa un desfase del 4,1%. Y en el sector privado hay más variedad de opiniones, aunque el consenso se sitúa en el 4,1%. Yo no soy tan optimista y, dados los datos para el Estado hasta noviembre, y del total de las AA.PP. para octubre, va a ser muy difícil que se cierre el año por debajo del 4,3%. Comparando las cifras de este octubre-noviembre con las de 2022, la actual es prácticamente idéntica a la del año pasado en estas fechas. Y, al final, el déficit cerró en el 4,7%.

Es cierto que el año pasado hubo gastos extraordinarios en el último mes. Pero eso no explicaría más de 3 décimas de desviación. Por tanto, la única forma de que se cumpla la previsión del 3,9% sería que el final de 2023 fuera muchísimo mejor que el registrado en 2022. Lo veo difícil, pues el gasto del conjunto de las AAPP está creciendo a tasas del 7%. Si se cerrara 2023 en un 4,3%, alcanzar el objetivo del 3% en 2024 sería prácticamente imposible, máxime cuando el techo de gasto para 2024 va a crecer un 9,3%, si se descuentan los fondos europeos. Por tanto, acogerse al plan de 7 años sería necesario, pero no suficiente.

Por el lado de la deuda, el panorama parece más plausible y más sencillo de conseguir. Ello queda recogido en el Cuadro 2.

Cuadro 2. Objetivos de deuda pública en España

Fuente: Gobierno de España

En 2024 nos situaríamos en el 106,3% del PIB, estaríamos en el rango superior al 90% y las nuevas reglas nos obligarán a recortar un punto anual. Eso se consigue prácticamente en 2025 (9 décimas) y en 2026 (un punto). Y en 2024 la reducción será de casi 3 puntos, suponiendo que cerramos 2023 con una deuda cercana al 109% del PIB. Es decir, la regla de deuda es mucho más fácil de conseguir que la de déficit.

En resumen, nos hallamos ante una revisión de las reglas fiscales que, aunque nos supongan un esfuerzo teórico superior al del modelo anterior y un mecanismo de control difícilmente esquivable, presentan un grado de flexibilidad suficiente como para poder cumplirlas evitando la sanción acumulable del 0,05% del PIB. El objetivo de deuda parece más fácil de conseguir (1 punto al año es sencillo), pero el de déficit requerirá un esfuerzo superior al que se está considerando actualmente.

Llegar a un déficit del 1,5% va a ser complicado incluso en 7 años, suponiendo que nos conceden ese plazo, pues ello supondría alcanzar pronto un superávit primario, algo que la economía española no ha visto en los últimos 17 años (la última vez fue en 2007). Esto no involucra sólo al gobierno de la nación. Es responsabilidad compartida con todos los gobiernos autonómicos y locales y, por tanto, involucra a todos los partidos políticos.

Pero me temo que el mensaje de que la “barra libre” ha terminado no ha calado en la clase política. Y debería hacerlo pronto.

Miguel Sebastián

ICAE (Universidad Complutense de Madrid)