Las cuentas públicas se van a convertir en uno de los temas económicos claves de 2024 y de los siguientes años, no sólo en España, sino en el conjunto de países de la UE. Las llamadas "reglas fiscales" (límites al déficit público y a la deuda pública) han estado suspendidas desde 2020 debido a la necesidad de disponer de un margen de actuación de la política fiscal durante los dos grandes choques sufridos por todas las economías y, en particular, las europeas.

Suspender esas reglas ha sido una buena decisión de la Comisión Europea, respaldada por el Banco Central Europeo, que también acompañó con la política monetaria, y por todas las instituciones multilaterales. De alguna forma, se ha reconocido el error de 2010-12, durante la Gran Recesión y la crisis del euro, cuando se impuso el cumplimiento de unas reglas fiscales que obligaban a los países de la eurozona a recortar gastos y subir los impuestos, agravando la crisis económica.

Esta vez se ha permitido elevar el gasto y reducir impuestos y, por tanto, incurrir en importantes déficits públicos y aumentos de deuda. Pero a partir del año que viene las reglas fiscales volverán a activarse. Se acaba así la "barra libre" fiscal de la que se ha disfrutado durante tres años.

Es cierto que las reglas fiscales actuales están sujetas a revisión y que no conoceremos el detalle de las mismas hasta finales de este año. Pero, sea como fuere, está claro que se va a obligar a llevar el déficit público al entorno del 3% y a reducir de forma significativa la deuda pública. Y ello va a ser particularmente difícil para los países que tienen un considerable "déficit estructural", es decir, un desfase en sus cuentas que no se explica sólo por la pandemia o por la guerra de Ucrania, que son factores coyunturales o cíclicos. Ese es el caso de España.

En el mes de abril, como corresponde a todos los estados miembros, el Gobierno español presentó a Bruselas el Programa de Estabilidad 2023-26, marcando los objetivos de déficit público, deuda pública, gastos e ingresos, y acompañado de un cuadro macroeconómico que sustenta esas cifras fiscales.

El 7 de mayo, en estas mismas páginas tuve ocasión de analizar con detalle dicho documento (véase El Programa de Estabilidad y el futuro de la economía española). En la Tabla 1, a continuación, recuerdo cuáles eran los objetivos de déficit público para 2023 y 2024 recogidos en dicho Programa de Estabilidad.

Tabla 1. Déficit público por administraciones

Para 2024, el año que viene, ya se conseguiría el ansiado ratio del 3% del PIB para el conjunto de las Administraciones Públicas, coincidiendo con la reactivación de las reglas fiscales.

Sin duda, se trata de una cifra tranquilizadora para la propia Comisión Europea, el BCE y los mercados financieros, que siempre están ojo avizor con las cuentas públicas de los países tradicionalmente “sospechosos” -para entendernos, los del Sur de la zona euro, llamados despectivamente “P.I.G.S.” (Portugal, Italy, Greece and Spain) o “el Club Med”.

La credibilidad de ese objetivo para 2024 va a depender crucialmente de lo que ocurra en 2023, independientemente de que las reglas fiscales sigan suspendidas. Cuanto más elevado sea el déficit de este año, aunque sea permitido por la situación de excepcionalidad que estamos viviendo, más difícil será conseguir el objetivo de 2024, año en el que ya podremos ser sancionados o penalizados por los mercados. No olvidemos que somos uno de los países con mayor ratio de deuda (113% del PIB a cierre de junio de 2023) y que tendremos que refinanciar parte de ese endeudamiento en un entorno de tipos de interés más elevados.

Volviendo a la Tabla 1, la consecución del objetivo de déficit del 3,9% del PIB para este año, que supone reducir 0,9 puntos (desde el 4,8% al 3,9%) depende del esfuerzo colectivo de todas las Administraciones Públicas. En particular, las Comunidades Autónomas tendrían que reducir su déficit en 0,8 puntos del PIB, desde el 1,1% de 2022 a -0,3% en 2023. Es decir, prácticamente, todo el esfuerzo de consolidación fiscal de este año se supone que tendría que recaer en las cuentas regionales.

No se trata de una discriminación o un “maltrato”. Las Comunidades Autónomas han tenido los mejores datos de déficit en 2020 y 2021 por el fuerte apoyo financiero del Estado. Recibieron más de 30.000 millones de euros de fondos extraordinarios del Estado para hacer frente a la pandemia. Cuando en 2022 se redujeron esos fondos, el déficit de las Comunidades Autónomas repuntó hasta superar los 15.000 millones de euros, el 1,14% del PIB. Es decir, el año pasado las regiones no hicieron ningún esfuerzo de consolidación fiscal y este año les tocaba hacerlo.

Además, en 2023 van a recibir la liquidación del sistema de financiación autonómica de 2021: unos 11.000 millones de euros. Este aumento de ingresos hacía factible esa reducción del déficit simplemente con un cierto control del gasto. No olvidemos, tal y como recoge el Gráfico 1, que el consumo público de las Comunidades Autónomas supone el 62% del total de las Administraciones Públicas, fundamentalmente debido a que tienen transferidos los gastos asociados a Sanidad y Educación.

Gráfico 1. Consumo público por administraciones. Fuente: Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), 2022. E. E.

Por tanto, el control del gasto es la variable clave para el ajuste del déficit público regional en 2023. ¿Pero, qué están haciendo las Comunidades Autónomas?

La evolución de las cuentas públicas de las CCAA en 2023

La evolución mensual de las cifras del déficit es errática y casi toda la información se concentra en el último mes del año. Pero, comparando mes a mes con 2022, podemos hacernos una idea de la evolución del déficit este año en relación con el año pasado e, incluso, atrevernos a hacer una previsión de las cuentas públicas a final de este ejercicio.

El pasado 11 de septiembre se publicaron las cuentas mensuales de las Administraciones Públicas (exceptuando los ayuntamientos) correspondientes al mes de junio. Es decir, la Administración Central, las Comunidades Autónomas y la Seguridad.

En la Tabla 2 presento la evolución de la necesidad de financiación (déficit) de estas tres administraciones hasta el mes de junio, tanto de este año como del pasado, así como la suma de las tres. Suma que no coincide con el total de las Administraciones Públicas por no incluir a los ayuntamientos, por lo que recibe el nombre de "agregado".

Tabla 2. Déficit público a junio (2022 y 2023)

La evolución del déficit público de la Administración Central es favorable, con 3.000 millones de euros menos que el año pasado en estas mismas fechas, una reducción de 0,53 puntos del PIB. También lo es el de la Seguridad Social, con un aumento del superávit de 0,15 puntos del PIB, aunque el grueso del gasto, por la revalorización de las pensiones, se dejará notar a final de año.

Por el contrario, la evolución del déficit de las Comunidades Autónomas es preocupante. No sólo se está reduciendo de forma significativa, como correspondería a los objetivos del Programa de Estabilidad mencionados antes, sino que incluso está aumentando un 41,3% (unos 3.500 millones de euros más) con respecto a 2022. En términos de PIB, el déficit ha escalado hasta el 0,86%, casi triplicando la tasa de referencia prevista para todo 2023 (0,3% del PIB, véase Tabla 1).

¿Cuál es la raíz de esta desviación del déficit sobre la senda prevista?

En la Tabla 3 presento los datos acumulados hasta finales de junio de los ingresos y gastos de la Administración Regional en 2023, comparando con el mismo periodo de 2022.

Por el lado de los ingresos no parece haber problemas. Están creciendo un 5,5% en millones de euros (unos 5.400 millones de euros más). En términos de PIB los ingresos de las Comunidades Autónomas hasta junio han ascendido a 7,31%, prácticamente el mismo nivel que el año pasado (7,36% del PIB).

No sólo han crecido los impuestos (+8,1%), fundamentalmente IRPF y Patrimonio, sino que también lo han hecho las transferencias recibidas de otras Administraciones Públicas, fundamentalmente el Estado. Y eso que la tabla no incluye todavía la liquidación de la financiación autonómica de 2021 (unos 11.000 millones de euros), que se embolsará en la segunda parte del año.

Tabla 3. Ingresos y gastos de las CC.AA. a junio (2022 y 2023)

Lo más preocupante es el crecimiento de los gastos, un +8,4% con respecto al año pasado y casi dos décimas del PIB. Son llamativos los aumentos de las principales partidas que componen el consumo público: gastos de personal (+7%) y consumos intermedios (8,5%). También se nota el aumento de la carga de intereses (+43,8%) y el de las prestaciones sociales (+15,3%), pese a que suponen un volumen mucho más pequeño que el del consumo público.

En definitiva, esas más de dos décimas de PIB de aumento del déficit público regional (de -0,65% a -0,86%), dificultan el objetivo de reducción del déficit regional de ocho décimas planeado para todo el año. Estamos, por tanto, hablando de un desfase de más de 11 décimas (más de un punto del PIB), lo que nos hace anticipar un déficit público regional de 0,8-0,9% del PIB para este año.

Esto haría “descarrilar” el hasta ahora bien encauzado déficit del conjunto de las Administraciones Públicas y hacer muy difícil la consecución de su objetivo del 3,9% para este año, tal y como estaba previsto en el Programa de Estabilidad, y pese al buen comportamiento de las cuentas de la Administración Central.

Sabemos que las Comunidades Autónomas van a mejorar el déficit en la segunda parte del año (respecto a 2022) por el impacto de la liquidación del Sistema de Financiación de 2021. Este año la liquidación del SFA de 2021 ha sido de 11.106 millones a favor de las Comunidades Autónomas mientras que la de 2020 fue 1.329 millones. Esto quiere decir que por este efecto las Comunidades Autónomas van a mejorar el dato en la segunda parte del año en 9.777 millones de euros (11.106-1.329).

No obstante, hay que tener en cuenta que el gasto está creciendo a una tasa del 8,4% y que la recaudación de los impuestos cedidos tradicionales ligados al sector inmobiliario se está reduciendo. Así, el año pasado entre junio y diciembre de 2022 las Comunidades Autónomas acumularon un déficit de 6.500 millones de euros.

Aun suponiendo que por el impacto de la liquidación de 2021 las Comunidades Autónomas no van a acumular más déficit en lo que queda de año, terminarían 2023 con un déficit cercano al 0,9% del PIB. Esta estimación puede ser incluso optimista, dado el crecimiento del gasto que están registrando y la caída en la recaudación de los impuestos cedidos tradicionales ligados al sector inmobiliario (Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados). Recientemente la AIREF ha revisado su previsión de déficit regional para 2023, hasta 0,4% del PIB. Se trata de una cifra optimista, a mi entender, que no se compadece con la evolución fiscal hasta junio.

No sería la primera vez que las Comunidades Autónomas dan un “susto” a las cuentas públicas. En 2011, en plena crisis financiera, las Comunidades Autónomas empeoraron significativamente el déficit público total, destrozando el desfase previsto para el conjunto de las Administraciones Públicas.

Se esperaba un déficit del 6% y finalmente fue del 9%. Pero 2 de los 3 puntos de desviación se debieron a las Comunidades Autónomas. Sin embargo, el Gobierno de Rajoy, recién llegado en 2012, responsabilizó de esta desviación al gobierno saliente, el de Zapatero. Incluso se les retiró a los ministros salientes la indemnización de dos años por incompatibilidad, de la que han gozado todos los exministros independientemente de la situación económica. En su juicio, rápido, se les olvidó comprobar que dos terceras partes de ese desfase se debió a las Comunidades Autónomas, no al gobierno central, y muchas de ellas estaban gobernadas por el PP.

Ahora no estamos, afortunadamente, en una situación de esa magnitud. Pero la desviación del déficit podría ocurrir en un momento particularmente delicado de finalización de la moratoria de las reglas fiscales y tener impactos no deseados. Buena parte de las Comunidades Autónomas han celebrado elecciones y tienen nuevos gobiernos. Tienen que poner ya orden en sus cuentas para evitar riesgos de ajustes bruscos en el futuro. No pueden mirar para otro lado y tampoco puede hacerlo el gobierno que salga del proceso de investidura. Nos jugamos mucho.